Che cos'è il diritto amministrativo

È l'insieme delle norme che governano i soggetti pubblici: come si organizzano, quali poteri hanno, come li esercitano e quali garanzie devono ai cittadini. Per questo si dice che è insieme «diritto dei pubblici poteri» e «diritto dei cittadini nei confronti dei pubblici poteri»: ogni potere è accompagnato da un limite e da un rimedio.

A differenza del diritto civile, non è codificato. Il tentativo di un codice generale dell'azione amministrativa non si è mai compiuto: la materia è regolata da un gran numero di fonti settoriali. La legge 7 agosto 1990, n. 241 è considerata un «codice in progress»: fissa le regole generali del procedimento e dell'accesso, poi completate da migliaia di leggi speciali.

Gli argomenti tipici sono: l'organizzazione (enti, uffici, dirigenti), il procedimento e il provvedimento, i contratti pubblici, il pubblico impiego, i beni pubblici, i servizi pubblici, la trasparenza e l'anticorruzione, le sanzioni amministrative e i rapporti con la giustizia amministrativa.

Al vertice c'è la Costituzione, in particolare gli artt. 97 (buon andamento e imparzialità), 98 (accesso agli impieghi e ruolo tecnico), 103 (giurisdizione del Consiglio di Stato e della Corte dei conti) e 113 (tutela giurisdizionale sempre ammessa contro gli atti amministrativi).

Seguono leggi ordinarie e decreti legislativi: legge 241/1990 sul procedimento, decreto legislativo 165/2001 sul pubblico impiego, decreto legislativo 33/2013 sulla trasparenza, decreto legislativo 36/2023 sui contratti pubblici, legge 190/2012 sull'anticorruzione. I regolamenti governativi, ministeriali, regionali e degli enti locali dettagliano queste leggi; il decreto del Presidente della Repubblica 62/2013 è il codice di comportamento dei dipendenti.

Le fonti dell'Unione europea sono decisive, soprattutto negli appalti: regolamenti, direttive (gli affidamenti sopra soglia derivano da direttive europee) e la giurisprudenza della Corte di giustizia. In fondo restano la consuetudine e i principi generali di diritto, richiamati dall'art. 1 delle preleggi, mentre la giurisprudenza non è fonte formale ma orientamento interpretativo di fatto vincolante.

L'art. 97 della Costituzione impone buon andamento (efficienza, risultato) e imparzialità (trattamento non discriminatorio). L'art. 1 della legge 241/1990 aggiunge criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, e richiama i principi dell'ordinamento europeo.

Lo stesso articolo vieta di aggravare il procedimento se non per straordinarie e motivate esigenze istruttorie (comma 2) e vuole i rapporti con il cittadino improntati a collaborazione e buona fede (comma 2-bis). Per gli atti non autoritativi la pubblica amministrazione agisce secondo il diritto privato (comma 1-bis).

Accanto ai principi scritti operano ragionevolezza e proporzionalità, elaborati dalla giurisprudenza: il provvedimento deve essere adeguato, necessario e proporzionato rispetto al fine pubblico.

Gli atti autoritativi sono unilaterali e imperativi: incidono sulla sfera del cittadino senza il suo consenso (concessioni, ordinanze, sanzioni, espropri). Sono assoggettati a disciplina pubblicistica e alla giurisdizione amministrativa.

Gli atti non autoritativi sono posti con le forme del diritto privato: contratti di lavoro e di compravendita, atti di gestione del patrimonio, società partecipate. Restano però soggetti a obblighi di evidenza pubblica e di trasparenza quando impiegano risorse pubbliche.

Il giudice ordinario tutela i diritti soggettivi; il giudice amministrativo (TAR in primo grado, Consiglio di Stato in secondo) tutela gli interessi legittimi, cioè le pretese che nascono dalle regole poste a presidio del buon andamento. La Corte dei conti giudica la responsabilità contabile e, in materia pensionistica, le posizioni dei pubblici dipendenti.

In alcune materie (espropri, opere pubbliche, ambiente, rifiuti, istruzione, pubblico impiego per le selezioni) il giudice amministrativo ha giurisdizione esclusiva e giudica anche sulle questioni di diritto soggettivo. La scelta del giudice non dipende dalla volontà delle parti: l'art. 113 della Costituzione garantisce comunque una tutela giurisdizionale.

Conviene partire dalla legge 241/1990, che è la materia più chiedente e la più trasversale: procedimento, partecipanti, conferenza di servizi, semplificazione, invalidità e accesso. Poi il pubblico impiego (decreto legislativo 165/2001), quindi Costituzione e, se il bando lo prevede, contratti pubblici e trasparenza.

Il diritto amministrativo si riforma di continuo: un termine o una competenza possono cambiare da un anno all'altro. Prima dell'esame va controllato il testo vigente su Normattiva e, per i bandi, la parte di programma che li richiama. Le dispense e il simulatore di Maran Academy sono costruiti sulle norme oggi in vigore.