Atto nullo, annullabile o revocato: come si eliminano i provvedimenti illegittimi

È nullo il provvedimento che manca degli elementi essenziali (soggetto, funzione, oggetto, contenuto, forma quando prescritta a pena di nullità), che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, e negli altri casi espressamente previsti dalla legge.

La nullità non si sana: l'atto non è convalidabile né convertibile e resta inidoneo a produrre effetti. Le parti possono farla valere senza i termini di decadenza dell'annullamento, nel rispetto della buona fede e dell'affidamento, e il giudice la rileva anche d'ufficio. Esempi tipici di nullità testuale: il provvedimento adottato senza acquisire un parere obbligatorio (art. 16, comma 2).

È annullabile il provvedimento adottato in violazione di legge o viziato da eccesso di potere o da incompetenza relativa. A differenza dell'atto nullo, produce effetti fino all'annullamento: per questo chi lo subisce deve impugnarlo nei termini.

L'art. 21-octies, comma 2, introduce una regola molto domandata nei quiz: non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma, quando, per la natura chiusa dell'atto, l'amministrazione non avrebbe potuto adottarne uno diverso. La violazione di norme su termine, competenza e forma non è di per sé causa di annullamento se l'atto non poteva avere contenuto diverso.

È la deviazione del potere dal fine pubblico, anche senza violazione formale di una norma. Le figure sintomatiche classiche sono lo sviamento di potere, il travisamento dei fatti, il difetto di istruttoria e di motivazione, la illogicità e la contraddittorietà, la disparità di trattamento, l'ingiustizia manifestamente evidente.

È il motivo più usato nei ricorsi contro concorsi e graduatorie, perché consente di attaccare valutazioni discrezionali non quando sono sbagliate nel merito, ma quando sono irragionevoli, arbitrarie o costruite su presupposti falsi.

Annullamento d'ufficio (art. 21-nonies): richiede l'illegittimità dell'atto, un concreto e attuale interesse pubblico, l'esercizio entro un termine ragionevole e la considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati. Per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici il termine non può superare dodici mesi dall'adozione, e la regola vale anche per gli atti formati per silentium.

Dopo dodici mesi l'annullamento è possibile solo in presenza di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni mendaci accertate con sentenza passata in giudicato. Accanto all'annullamento operano la convalida, che rimuove il vizio di un atto annullabile sussistendo ragioni di interesse pubblico e entro un termine ragionevole, e la conversione, che trasforma l'atto viziato in un atto diverso ma idoneo a produrre gli stessi effetti.

La revoca (art. 21-quinquies) non dipende dall'illegittimità: opera per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, e obbliga a indennizzare i pregiudizi derivanti dalla decisione. Non è ammissibile per atti i cui effetti sono già esauriti.

La sospensione (art. 21-quater) è provvisoria e motivata da gravi ragioni e necessità, per il tempo strettamente necessario. La risoluzione dipende da fatti sopravvenuti, come l'impossibilità sopravvenuta o la risoluzione convenuta nel contratto.

Il destinatario o il controinteressato possono impugnare l'atto davanti al TAR entro sessanta giorni o con ricorso straordinario entro centoventi giorni, chiedere la sospensione cautelare e il risarcimento. Possono anche presentare istanza di autotutela, che però non impone all'amministrazione di provvedere: se questa non risponde, il silenzio non è impugnabile come atto, ma si può agire con il ricorso avverso il silenzio se esiste un obbligo di concludere.

La tabella da ricordare: nullità = atti senza elementi essenziali, difetto assoluto di attribuzione, elusione del giudicato; annullabilità = violazione di legge, eccesso di potere, incompetenza relativa; revoca = legittimità iniziale, interesse pubblico sopravvenuto, indennizzo; annullamento d'ufficio = illegittimità, interesse pubblico, dodici mesi per le autorizzazioni.